México. La forma en que actualmente se desarrolla la actividad minera, amparada por la legislación, es contraria a las disposiciones de la Constitución y a los derechos al agua, la alimentación y la autonomía. Es necesario reformar las leyes para ajustarlas a un verdadero interés nacional.

La minería es una industria floreciente. De acuerdo con las cifras del Banco de México, desde hace tres años pasó a ocupar el cuarto lugar en la generación de divisas, sólo superada por los ingresos de la industria automotriz, el petróleo y las remesas. La incidencia de la industria minera en la economía mexicana comenzó a tener importancia en la década de los noventa, después de la reforma al artículo 27 constitucional y la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, dos hechos importantes en el futuro de la industria minera: el primero permitió el cambio en la orientación de la legislación minera, mientras el segundo marcó las pautas de lo que debería aprobarse. El contenido de ambos marcó los nuevos enfoques de políticas públicas del estado mexicano en este sector.

La creciente importancia económica de la industria minera contrasta con las protestas sociales que se alzan en su contra, que aducen los efectos negativos que genera. Entre ellos se mencionan la desarticulación de pueblos enteros, los obstáculos que representa para que los habitantes de las comunidades cercanas puedan desarrollar normalmente su vida, la proliferación de enfermedades que ya no se veían, la devastación ambiental,  la contaminación de los mantos freáticos, así como la preeminencia de esta actividad sobre otras importantes para el desarrollo rural, como la agricultura, la ganadería y la silvicultura, las cuales tienen relación directa con el bienestar de los hombres y mujeres del campo.

La apertura del sector minero inició junto con la aplicación de las políticas de ajuste recomendadas por los organismos económicos internacionales, pero su implementación más fuerte se dio en los dos sexenios panistas. Al principio se manifestó en forma de incentivos fiscales, pero en la medida en que se fueron presentando condiciones se reformó todo el andamiaje jurídico y administrativo hasta llegar a las políticas gubernamentales que la hicieran posible. Como ya se dijo, la columna vertebral de estas reformas fueron la reforma al artículo 27 constitucional y la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, y posteriormente se reformaron una serie de leyes que tienen relación con el sector. Destacan entre ellas la Ley Minera, la Ley  General de Bienes Nacionales, la Ley Agraria, la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, la Ley de Aguas Nacionales, la Ley Federal de Derechos, la Ley de Inversión Extranjera y el Código Civil. 

Con la reforma a dichas leyes se colocaron las bases jurídicas para que las empresas mineras se apoderaran de parte de la riqueza natural del país. Entre otras cosas, se declaró de utilidad pública la actividad –con lo cual, si los campesinos no autorizaban el uso de sus tierras por las empresas mineras se les podían expropiar; se otorgó una sola concesión, que ampara tanto la exploración como la explotación por cincuenta años, renovables por otro periodo igual -es decir, cien años-; se autorizó a los titulares de las concesiones a enajenarlas y juntarlas, generando una especulación privada con la riqueza pública; se autorizó el uso gratuito del agua y el pago de sólo entre cinco y 111 pesos semestrales por hectárea de tierra concesionada, y se autorizó también no pagar impuesto alguno por la extracción del mineral.

A nivel institucional destaca la formación del Servicio Geológico Mexicano, un organismo público descentralizado de la administración pública federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, coordinado sectorialmente por la Secretaría de Economía. Este Servicio se encarga, entre otros aspectos, de realizar la investigación geológica, minera y metalúrgica; identificar y estimar los recursos minerales potenciales del país; inventariar los depósitos minerales del país y proporcionar al público –es decir, las empresas mineras- información geológica, geofísica, geoquímica y minera del país.

Además, se creó la Dirección General de Promoción Minera. Dentro de las políticas gubernamentales que promueve se encuentran la equiparación de las empresas extranjeras con las nacionales, los préstamos con dinero público, los incentivos fiscales, la elaboración de guías para facilitar los trámites ante las diversas dependencias y consejos jurídicos para la ocupación de las tierras bajo las cuales se encuentra el mineral.

Como resultado directo de este tipo de políticas gubernamentales, para junio del 2012 operaban en nuestro país 290 empresas de 16 países –sin incluir México-, trabajando 833 proyectos. De ellos, 79.7  por ciento (665) se reportaron en etapa de exploración; el 9.7 por ciento (81) en producción; 4.2  por ciento (35) en etapa de desarrollo y 6.24 por ciento (52) en suspensión, a la espera de su reactivación. De estas empresas, 211 tienen sus oficinas centrales en Canadá, lo que equivale al 73 por ciento de ellas; le siguen 44 en Estados Unidos, que representan el 15 por ciento; en tercer lugar se encuentran cinco de Australia, es decir, el 2 por ciento; en cuarto lugar se ubican tres de Inglaterra, representando el 1.03 por ciento; Japón y Corea del Sur cuentan con cuatro empresas cada uno, alcanzando el 1.38por ciento; la República Popular China tiene 9 empresas, es decir, el 3.10 por ciento; India cuenta con 2 empresas, casi el 0.7 por ciento. Brasil, Perú, Luxemburgo, Chile, Italia, Bélgica, España y Holanda reportan una empresa de cada uno, lo que equivale a menos del 0.36 por ciento. Dichas empresas se distribuyen en 24 estados de la República Mexicana, pero el mayor número de sus proyectos se concentran en Sonora, con 202; Chihuahua, con 117; Durango, con 95; Sinaloa, con 84; Zacatecas, con 62; Jalisco, con 54; Oaxaca y Guerrero con 33; Baja California, con 11; Guanajuato, con 17; Nayarit, con 21; Michoacán, con 17; San Luis Potosí, con 18; Chiapas, con 7; el Estado de México, con 7; Puebla, con 9; Coahuila, con 10; Baja California Sur, con 6; Colima, con 11; Querétaro, con 5; Veracruz, con 6; Morelos e Hidalgo con 3 y finalmente Tamaulipas, con 2.

De los 833 proyectos, aproximadamente 502 (el 62 por ciento) están asociados a metales preciosos –oro y plata-; 137 son polimetálicos (17 por ciento); 97 tienen que ver con el cobre (12 por ciento); 46 con hierro (6 por ciento); los 23 restantes (3 por ciento) extraen otros metales y materiales, como germanio, cobalto, titanio, molibdeno, bismuto, estaño, platino, galio, litio-potasio, paladio, antimonio, níquel, vanadio, wolframio (tungsteno), mercurio, zeolita-chabazita, barita, pórfidos, boratos, wollastonita, sal marina y roca fosfórica. En la mayoría de los casos, se considera a estos minerales como subproductos o asociados con los minerales metálicos.

Lo anterior ya llevó a Caza Gold Corp, una minera de nacionalidad canadiense, a señalar que la minería tiene un fuerte apoyo gubernamental en administración y asistencia, a lo que se suma a una estructura impositiva favorable. Para la empresa canadiense, las compañías que sigan las leyes mexicanas pueden esperar que sus proyectos de desarrollo avancen sin interferencia porque México ha sido partidario del Tratado de Libre Comercio de América del Norte desde 1994 y, por lo tanto, tiene un régimen de impuestos y de comercio -comparable con los Estados Unidos y Canadá- que opera bajo un sistema legal y contable al estilo occidental, tiene un sistema contemporáneo de impuestos y carece de regalías mineras.

De acuerdo con la Dirección General de Minas, hasta el año 2010 se habían otorgado 26 mil 559 títulos de concesiones, que incluían actividades de exploración y explotación pues, como se ha explicado, con las reformas a la Ley Minera se suprimió tal división y sólo se otorga un tipo de concesión para ambas actividades. La totalidad de dichos títulos ampara 56 millones 7 mil 756 hectáreas del territorio nacional, y la mayoría se otorgaron durante los dos sexenios panistas. Las más de 56 millones de hectáreas concesionadas para actividades mineras representan el 28.58 por ciento del territorio nacional y el 51.76 por ciento de la tierra de propiedad social. Esa es la superficie del territorio nacional que hasta el año 2010 había quedado en poder de las empresas mineras por cien años, disminuyendo el ejercicio del poder soberano del Estado en ella. Y si se suman las otorgadas durante los últimos años, seguramente aumenta.

Con lo que hasta aquí se ha expuesto, es claro que tanto las acciones gubernamentales, como la base legal en que se apoyan y la institucionalidad para hacerlas operativas, sólo favorecen al capital extranjero en detrimento del interés nacional. Por lo mismo, si se quiere que la actividad económica de este sector se transforme para beneficio del país y su población, es necesario modificarla radicalmente. Se trata de un asunto que no pasa desapercibido ni para las mineras, que hacen lo posible porque no se realice ningún cambio, ni para los afectados, que enfocan parte de su esfuerzo a terminar con la permisividad de la ley minera, sobre todo en la parte que declara la actividad de utilidad pública y preferente sobre cualquier otra.

Pero los daños que causa la industria minera son tan evidentes que también los miembros del Congreso de la Unión se han interesado en modificar las leyes. Desde que se aprobó la actual Ley Minera se han presentado 21 iniciativas para reformar o adicionar no sólo a esa ley, sino también a otras relacionadas con  la materia, como la de Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, Ley Federal de Derechos, Ley Federal del Trabajo, Ley de Coordinación Fiscal, Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Ley de Petróleos Mexicanos, Ley de la Comisión Nacional de Hidrocarburos y Ley de la Comisión Reguladora de Energía.

El origen de las iniciativas es muy variado: ocho fueron presentadas por el Partido Revolucionario Institucional, cuatro por el Partido Acción Nacional, tres por el Partido de la Revolución Democrática,  dos por el Partido Verde Ecologista de México y dos por el Partido del Trabajo. Del conjunto de iniciativas presentadas sólo se han aprobado dos: la primera fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de febrero del 2005 y representó un ajuste sustancial a la Ley aprobada el 26 de junio de 1992. A partir de ahí los dueños de la industria minera quedaron satisfechos y aumentaron su inversión. La segunda fue el 26 de junio del 2006, cuando estalló la mina Pasta de Conchos, y su objetivo fue incluir como parte de las concesiones la explotación del gas asociado a los yacimientos de carbón mineral. Como la explotación de este recurso correspondía directamente al Estado, también se reformó la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional en el Ramo del Petróleo”, para que dejara de serlo. Todas las demás propuestas se han atorado en las Comisiones a las que han sido turnadas para su estudio y dictaminación, y como el Reglamento de las Cámara establecen un plazo perentorio para presentar los dictámenes, se tienen por dictaminadas en forma negativa.

Fundamentos constitucionales para la reforma

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos contiene los fundamentos para aprobar leyes que permitan otro tipo de minería; basta con cuidar que el contenido de éstas se ajuste a esos fundamentos. Una de esas disposiciones es el artículo 25 constitucional, relativo a la rectoría del Estado sobre el desarrollo nacional. En él se establece como facultad exclusiva del Estado ejercer la rectoría del desarrollo nacional “para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución”. El desarrollo, de acuerdo con la Constitución, debe ser integral –incluir a todos los sectores- y sustentable –no acabar con los recursos ni con el medio ambiente-, cosa que en la actualidad no sucede, pues el tipo de la minería que actualmente se desarrolla excluye otras actividades productivas y acaba con los ecosistemas, por lo cual contradice la disposición constitucional.

Para lograr los anteriores objetivos, el mismo artículo constitucional establece que el Estado “planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución”. Este mandato tampoco se cumple, ya que la planeación de la explotación minera la realiza la empresarial Cámara Minera Mexicana, atendiendo a sus propios intereses y a los requerimientos del mercado. Lo correcto sería que la actividad minera se realizara atendiendo a las necesidades nacionales y al interés de los mexicanos, coordinando esa actividad con otras que también contribuyan al desarrollo del país y sus habitantes.

Con respecto a la participación de los diversos sectores sociales en el desarrollo económico nacional, se establece que a él “concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación”. Concurrir es coincidir, juntarse, de ahí que lo que la Constitución ordena es que para el desarrollo social los tres sectores sociales se junten para promover el beneficio social, cosa que actualmente no sucede, pues sólo se beneficia una –el privado- en perjuicio del social y el público. Actuar de manera concurrente no impide que cada sector lo haga por separado, lo que no puede suceder es que no lo hagan con responsabilidad social ni promuevan el desarrollo integral y sustentable. Además, la propia norma establece que “bajo criterios de equidad social y productividad, se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente”; y que una ley establezca “los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios”. Como puede verse, hay bases para organizar la producción minera de otra manera.

A la facultad de ser rector del desarrollo que la Constitución confiere al Estado, se une la de realizar una planeación democrática del desarrollo nacional, contenida en su artículo 26, donde se establece que: “el Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación”. De acuerdo con esa misma disposición, “los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal”. Los fines a los que se refiere el artículo son, tratándose de desarrollo, los que ya se enunciaron con anterioridad: promoción de un desarrollo integral y sustentable, fortalecimiento de a la soberanía nacional y régimen político democrático, fomento del crecimiento económico y el empleo, y una más justa distribución del ingreso y la riqueza que permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales. Eso es lo que debería hacer -y no hace- la actividad minera.

Con respecto al aprovechamiento de los recursos naturales, el artículo 27 de la Constitución establece que la nación –es decir, el Estado- tiene el derecho de imponer a la propiedad privada –y por lo mismo, a la propiedad social, sea ejido o comunidad- las modalidades que dicte el interés público, “así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana”. Esta disposición es importante porque los minerales son un elemento natural susceptible de apropiación y por lo mismo, la regulación de ellos debe tener como objetivo la distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y mejorar las condiciones de vida de todos los mexicanos. No se necesita mucho análisis para concluir que nada de esto se puede conseguir con la actual legislación minera, lo que vuelve necesaria su reforma para ajustarla a las disposiciones constitucionales.

Por otro lado, existen disposiciones constitucionales que aunque su contenido no se refiere a la actividad minera, sí la impactan. Una de ellas es el derecho a la alimentación, contenido en los artículos 4 y 27 de la Carta Magna. El primero establece que “toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad” y el Estado está obligado a garantizarla. El segundo, en su fracción XX, relativa al desarrollo rural integral, prescribe que “el desarrollo rural integral y sustentable […] también tendrá entre sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos que la ley establezca”. Como puede verse, el artículo 4 constitucional reconoce y garantiza el derecho a la alimentación de todos los mexicanos, mientras que el 27 establece el desarrollo rural como una forma de garantizarlo. Si la actividad minera continúa siendo una actividad preferente, puede poner en peligro el ejercicio de este derecho pues podrían no sembrarse alimentos donde existan minerales a explotar.

Otra disposición es la referente al derecho humano al agua, tomando en cuenta que la actividad minera usa una gran cantidad de este líquido. De acuerdo con lo que dispone el párrafo séptimo del artículo 4 constitucional, “toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines”. De acuerdo con esta disposición, las empresas mineras deben hacer uso del agua de manera que no les falte a quienes habitan en la región donde se encuentran y tampoco se contamine, pues si cualquiera de estos dos supuestos se realiza, se violaría el derecho humano al agua y los mexicanos afectados podrían demandar al Estado por la reparación de ese derecho.

Finalmente, la fracción VI del artículo 2de la Constitución “reconoce y garantiza”, como parte de la autonomía de los pueblos indígenas, su derecho de “acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley”. Lo que esta norma jurídica expresa es que los pueblos indígenas tienen, como parte de su autonomía, el derecho “al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades”, derecho que queda sujeto a varias condiciones que ahí mismo se enuncian. Con base en ello, los pueblos indígenas tienen derecho antes a que se les otorguen las concesiones mineras a ellos y sólo en el caso de que no las quieran se podrán entregar a otras personas.

Leyes federales que es necesario reformar

Dentro de las leyes que es necesario reformar se encuentra la Ley Minera. De ella es necesario revisar, entre otras cosas, el carácter de utilidad pública y preferente que otorga a la actividad minera. De igual manera se tiene que revisar la regulación de las concesiones, pues sólo un tipo de ellas amparan tanto la exploración como la explotación, siendo que se trata de actividades distintas y quien explora no necesariamente explota, y si lo hace adquiere otro tipo de obligaciones.

Otro aspecto a revisar es el tiempo por el que se otorgan las concesiones, pues 50 años prorrogables como duración –es decir, cien años- es mucho tiempo, sobre todo si se toma en cuenta que esta actividad no requiere de tanto tiempo para realizarse, lo que permite a los titulares de ellas traficar y especular con los recursos de la nación.

Un tercer aspecto a revisar debería ser el Servicio Geológico Mexicano, ya que la información que transmite a las empresas mineras es de carácter confidencial, cuando no debería ser así porque se trata de un organismo público, sus funciones son financiadas con recursos públicos y manejan los recursos de la nación. Finalmente, deberían revisarse las obligaciones de los concesionarios con relación a la población y el medio ambiente, pues en la actual regulación es muy fácil burlar la ley.

Otras leyes que debería reformarse son la Ley Agraria, la Ley de Aguas Nacionales y la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, relacionadas con el acceso, uso y aprovechamiento de los recursos naturales. En el primer caso se debería prohibir la venta y renta de tierras para la actividad minera si están dedicadas a la producción de alimentos, porque estos son una garantía constitucional y al hacer ésta se vuelve nugatoria. De la misma manera, se debe reducir el tiempo de la renta de tierras para actividades mineras de los 30 años prorrogables que son en la actualidad a los necesarios de acuerdo a la naturaleza del proyecto, y suprimir la expropiación como forma de ocupar la tierra, porque esta procede por causa de utilidad pública y la minería es una actividad privada.

La Ley de Aguas Nacionales debería revisarse para que disponga que antes de satisfacer los requerimientos de la industria minera, se garantice el abasto de agua para consumo humano y la producción de alimentos, pues como ya se dijo, estos son garantías constitucionales. Por último, en este bloque de leyes debe incluirse la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente para incluir en ella, además de la manifestación del impacto ambiental, la de impacto social y cultural, y que las consultas públicas sean vinculantes.

Un segundo grupo de leyes debería incluir la Ley de Inversión Extranjera, la Ley Federal de Derechos y la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos; la primera para el efecto de que el capital con el que operan las empresas mineras no sea totalmente extranjero y se les exijan compromisos con el país antes de entregarles concesiones; la segunda, para que los pagos por aprovechamiento del mineral no sean por hectárea ocupada sino por material extraído y la cantidad del mismo; y la tercera, para que el tratamiento de los residuos químicos producto de la lixiviación se garantice mediante un seguro y, además, se libere a los propietarios de las tierras (cuando sean rentadas) de la obligación de tratar ellos la tierra; esta obligación la debe asumir quien contamine.

Con relación a los pueblos indígenas, se deben derogar los artículos 13 y 13 bis de la Ley Minera para incluir en su lugar un capítulo que garantice los siguientes derechos: usar y aprovechar los recursos naturales existentes en sus tierras y territorios, incluido el uso cultural, ceremonial y espiritual que realicen en ellos, sin intervención de terceros; participar y beneficiarse del aprovechamiento de los recursos minerales existes en sus tierras y territorios, así como a que se preserven el hábitat y no se destruyan con motivo de la actividad minera, incluyendo el derecho a la reparación si por alguna causa se destruyera, a cargo del responsable y en su caso, del Estado; el derecho preferente de los pueblos indígenas y sus comunidades para obtener las concesiones mineras cuando el mineral sobre el que recaigan se encuentre en sus tierras o territorios y la obligación del Estado, a través de las secretarías correspondientes, de brindarles el apoyo necesario para el ejercicio de este derecho.

Además de lo anterior, se debe prohibir el otorgamiento de concesiones sobre tierras o territorios indígenas si no se cuenta previamente con el consentimiento de los pueblos indígenas o sus comunidades, que debe ser otorgado a través de consultas y en el caso de que se otorgue, antes de autorizar las concesiones, el Estado deberá asegurarse que las actividades de exploración, explotación y beneficio que se pretendan realizar no pongan en peligro la existencia de los pueblos indígenas o sus comunidades. Junto con esto, las empresas deberán pactar con los pueblos indígenas o sus comunidades mínimamente las condiciones en que se desarrollaran las actividades de exploración, explotación y beneficio; las medidas para evitar la contaminación o destrucción de sus territorios, los recursos naturales, el medio ambiente, incluidos sus lugares sagrados, espirituales o culturales; las formas de remediar los daños anteriores que se pudieran causar, a pesar de las medidas tomadas, y la forma de garantizar que se llevaran a cabo los beneficios que los pueblos y comunidades indígenas obtendrán de la explotación minera.

Consideramos que con estas reformas mínimas, la actividad minera puede irse ajustando a las disposiciones de la Constitución Federal y, con ello, mitigar muchos de los efectos nocivos que ahora presenta, tanto para los mexicanos de hoy como los de mañana.

Publicado el 22 de abril de 2013