En enero de 2023, el gobierno federal de los Estados Unidos emitió decisiones históricas que afectan a dos controvertidos proyectos para la explotación de recursos minerales en tierras fiscales. Uno era una mina de cobre a escala industrial, la mina Pebble, ubicada en el centro-sur de Alaska, y el otro un programa de perforación petrolera en las concesiones Willow ubicadas en la vertiente norte de Alaska. La Agencia de Protección del Medio Ambiente (EPA) vetó la mina Pebble alegando su posible impacto en una población de salmón de gran impacto económico, mientras que el Departamento del Interior aprobó la evaluación de impacto ambiental (EIA) para la perforación en la Reserva de Petróleo del Ártico que, coincidentemente, prolongará la vida útil del sistema de oleoductos TransAlaska.
En cada una de estas decisiones, el gobierno del presidente Biden equilibró el asesoramiento de los científicos medioambientalistas con el poder económico y político de las empresas, mientras tomaba el pulso a grupos dispares de partes interesadas a través de un proceso de consulta influido por disposiciones regulatorias y campañas de relaciones públicas. El veto fue catalizado gracias a una lucha por los derechos indígenas, mientras que el permiso de extracción petrolera favorecerá a una industria bien establecida que paga cientos de millones de dólares en impuestos y regalías a los gobiernos locales y regionales. Si este tipo de confrontación regulatoria y de relaciones públicas es común en una economía avanzada, como la de Estados Unidos, entonces nadie debería sorprenderse de que se estén librando batallas similares en la Panamazonía. Los detalles son diferentes, pero los resultados probablemente sean similares. Algunos avanzarán y otros no.
Minerales industriales y minas corporativas
Las inversiones con mayor probabilidad de realizarse se producen en jurisdicciones donde las empresas ya tienen una gran huella espacial y económica. El distrito minero de Carajás, por ejemplo, es claramente dominio de las corporaciones mineras y seguirá siéndolo en un futuro previsible. La población local depende de la industria para su subsistencia, y los funcionarios electos a nivel estatal y local apoyan inequívocamente las inversiones mineras en lugares previamente abandonados o brownfields. Los recursos mineros son tan vastos que la minería seguirá expandiéndose en el corto plazo y, con toda probabilidad, seguirá siendo la actividad económica dominante durante décadas o, tal vez, un siglo o más.
Cabe esperar que las empresas mineras prosperen en otros municipios de Pará, así como en estados con importantes recursos minerales como Mato Grosso y Amapá. En otros países, particularmente en Perú y Ecuador, la necesidad de ingresos por exportaciones para sustentar las políticas cambiarias ejercerá una enorme presión sobre los gobiernos centrales para favorecer una industria que está cada vez más dominada por gigantes internacionales.
Los defensores medioambientales y sociales se opondrán a muchas, si no la mayoría, de las inversiones extractivas, pero se enfrentarán a corporaciones con abundante información técnica proporcionada por especialistas medioambientales que aplican estrategias de mitigación y compensación diseñadas por astutos asesores legales. Los sistemas regulatorios están diseñados para permitir que los proyectos avancen después de, supuestamente, abordar los impactos que, según los críticos, en realidad perjudican el proyecto. Sin embargo, quienes se oponen a las minas a escala industrial tienen una herramienta regulatoria cada vez más poderosa: la obligación de contar con el Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI) de aquellas comunidades indígenas que gozan de sus derechos consuetudinarios establecidos desde hace mucho tiempo como condición previa para obtener una licencia de operación.
El impacto total del CLPI en el proceso regulatorio aún no ha concluido. Los distintos gobiernos sostienen que los recursos minerales pertenecen al Estado y deben monetizarse para financiar un desarrollo económico que beneficie a todos los sectores de la sociedad. Por el contrario, los defensores sociales esperan ampliar el concepto de CLPI para incluir todo tipo de comunidades locales, incluso las comunidades indígenas que aún no han obtenido el reconocimiento legal de sus territorios, así como las comunidades tradicionales cuyos medios de vida dependen de recursos renovables pero cuyas identidades no son explícitamente indígenas. Los países aún tienen que decidir qué comunidades tienen derecho al CLPI y los gobiernos se encuentran maniobrando para mantener el control sobre el proceso de consulta. Esta situación es una fuente importante de controversia que por lo general se resuelve en el ámbito de las agencias reguladoras, los tribunales y en las calles (y carreteras) de la Panamazonía.
El otro factor importante que influirá en el sector empresarial es el concepto emergente de inversión sostenible que se basa en factores Ambientales, Sociales y de Gobernanza corporativa (ASG). Las empresas mineras que cotizan en bolsa están particularmente expuestas a este marco de gestión de riesgos debido a su necesidad de capital financiero, particularmente para proyectos totalmente nuevos, que no se benefician del flujo de efectivo de un activo operativo existente. Los tres componentes del acrónimo pesan mucho en la industria. Los programas medioambientales y sociales son componentes obvios del actual sistema de minería “responsable”, mientras que la legitimidad de sus reclamos depende de la transparencia, un criterio central del gobierno corporativo. Por el contrario, las empresas privadas, en particular aquellas de capital cerrado, no son transparentes por diseño. Mientras que. las empresas chinas, han demostrado constantemente que tienen una preocupación mínima por mitigar los impactos sociales y ambientales. La inversión ASG no cambiará el comportamiento de este tipo de corporaciones, lo que resalta la importancia de una sólida supervisión regulatoria.
El éxito del sector empresarial a la hora de organizar proyectos totalmente nuevos (greenfield) dependerá, cada vez más, de su capacidad para compensar adecuadamente a las comunidades afectadas por sus operaciones. Esto debería incluir regímenes de regalías más generosos y, en casi todos los casos, una distribución menos corrupta de los ingresos por regalías e impuestos (por ejemplo, el Canon en Perú). Algunas empresas han tratado de superar estas deficiencias sistémicas compensando directamente a las comunidades sin la mediación del Estado. Sin embargo, con demasiada frecuencia estos esfuerzos resultan insuficientes, puesto que la mejora de los servicios de salud y educación, que son los programas más comunes, alivian pero no abordan los agravios subyacentes.
Si las empresas realmente atendieran los reclamos de las comunidades, se darían cuenta que el rechazo a sus proyectos se basa en un profundo resentimiento hacia el Estado. La queja más común suele ser sobre el problema de la tierra. Las empresas mineras pueden explotar un recurso subterráneo, pero de igual forma se apropian de la superficie. La capacidad de una empresa para obtener títulos legales contrasta marcadamente con la de cientos de miles de familias que carecen de reconocimiento formal de sus propiedades familiares. Por ejemplo, en el caso de que una mina sea una enorme explotación a cielo abierto con un estanque de relaves que infringe los derechos que ellos perciben como pertenecientes a su comunidad, la injusticia es extremadamente provocadora. Las empresas que reconocen esta clase de injusticia han logrado sacar adelante sus proyectos; por el contrario, las empresas que recurren a tácticas del divide y vencerás o a la intimidación, suelen sufrir disputas regulatorias que retrasan su proyecto. Proyectos desbordados por protestas públicas y disturbios civiles han sido cancelados después de que sus promotores hubieran invertido decenas de millones de dólares.
Aunque las nuevas empresas mineras atraen mayor atención, el cierre de una de ellas puede revelar si las empresas han adoptado plenamente los conceptos de minería responsable. La regulación vigente y los criterios ASG obligan a las empresas a desarrollar un plan de cierre integrado; sin embargo, los ejecutivos suelen subestimar el costo real de una remediación eficaz.
Esta práctica, que algunos describen como contabilidad creativa, es en realidad una violación del gobierno corporativo, porque esos gastos futuros obligatorios son un pasivo financiero a largo plazo que debe declararse en los balances de la empresa. La mayoría de las empresas no han dado prioridad al cierre de las minas, ni las agencias reguladoras han prestado mucha atención, hasta que se produjeron los desastres de los estanques de relaves de Mariana (2015) y Brumadinho (2019). Esos dos sucesos demostraron el riesgo financiero muy real de un cierre inadecuado de una mina y, en el proceso, ilustraron por qué los criterios ASG son buenos para los negocios. Los activistas medioambientales harían bien en analizar críticamente los modelos financieros asociados a los planes de remediación y cierre.
Perú es el único país panamazónico que exige a las empresas mineras reservar fondos para financiar el cierre de las minas. Estos, denominados garantías financieras, pueden ser bonos, pólizas de seguro u otras formas de valores financieros. Su valor se basa en estimaciones de costos comunicados por la empresa en sus presentaciones periódicas al gobierno.
Por lo tanto, si la empresa no declara el costo real del cierre de la mina, tiene todos los incentivos para incumplir tanto su compromiso de ejecutar un cierre responsable de mina como su garantía financiera. Cuando eso ocurre, el Estado debe asumir el costo de la remediación y, si el Estado incumple, las comunidades cercanas a la mina pagarán el precio.
Imagen destacada: El volcán Sumaco al atardecer, en Ecuador. Crédito: Rhett A. Butler.
“Una tormenta perfecta en la Amazonía” es un libro de Timothy Killeen que contiene los puntos de vista y análisis del autor. La segunda edición estuvo a cargo de la editorial británica The White Horse en el año 2021, bajo los términos de una licencia Creative Commons -licencia CC BY 4.0).
Publicado originalmente en Mongabay Latam
