El 5 de febrero pasado el licenciado Andrés Manuel López Obrador, presidente de la República, presentó ante la diputada Marcela Guerra Castillo, presidenta de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, la “Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se Reforma, Adiciona y Deroga el Artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanos”. Desde antes de su presentación la Iniciativa había generado expectativas diversas: unos se preguntaban si sería la que durante los meses de junio y julio de 2019 diversas organizaciones indígenas acompañadas de profesionistas indigenistas consensuaron como una iniciativa necesaria para reconocer los derechos indígenas; otros pensaban que ni siquiera sería presentada; y unos más apostaban que sería una distinta a la consensuada, una que no modificara el modelo extractivista que afecta a los pueblos indígenas, como finalmente sucedió.
En ese sentido lo primero que se puede afirmar, sin lugar a dudas, es que la Iniciativa que el presidente de la República presentó para dar comienzo a un proceso de reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de derechos indígenas no es la que se consensuó entre la Secretaría de Gobernación (SG) y el Instituto Nacional de Pueblos Indígenas (INPI), por un lado, y entre varias organizaciones de indígenas, con la participación de profesionistas especialistas en la materia, por el otro. Es público que durante los meses de junio y julio de 2019 la SG y el INPI organizaron 52 foros regionales en 27 estados de la República, además de uno para pueblos afromexicanos y otro para migrantes; una mesa de trabajo en Villa Hidalgo, Yalalag, Oaxaca; dos asambleas consultivas, una en Monterrey, Nuevo León, y otra en Las Margaritas, Chiapas. Según información oficial, en dichos foros participaron 27,000 personas, 14,349 de ellas en su carácter de autoridades indígenas.
Además de los anteriores eventos, en agosto de 2019 se organizó un Foro Nacional en el que participaron 649 miembros de la comisión de seguimiento nombrada en los foros regionales, mismo que tuvo como objetivos presentar los resultados obtenidos en dichos foros , consensuar los contenidos fundamentales de cada eje temático y adoptar los acuerdos para dar seguimiento al proceso de reforma ante las instancias correspondientes del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo Federal. Para esto, los participantes y organizadores nombraron un Comité Nacional de Enlace surgido de entre ellos mismos e integrado por 110 participantes. Las propuestas y conclusiones de este proceso de consulta fueron entregadas al presidente de la República en dos ocasiones: una el 9 de agosto de 2019 en la ciudad de Durango, en ocasión del Día Internacional de los Pueblos Indígenas, y otra el 28 de septiembre de 2021 en territorio yaqui. A ninguna dio alguna respuesta y al final las ignoró. Presentó, en cambio, una iniciativa de reforma constitucional distinta.
La propuesta elaborada en este proceso de consulta se decantaba por la reforma de diecisiete artículos de la Constitución Federal para reconocer o adecuar derechos ya reconocidos, como la libre determinación en su modalidad de autonomía en los niveles comunitario, municipal y regional; acceso a la justicia y utilización de los sistemas normativos indígenas en la solución de sus conflictos internos; la representación política de los pueblos ante los poderes legislativos, estatales y federal; el control de sus territorios por los pueblos y comunidades indígenas y uso y manejo de sus recursos naturales; el derecho a ser consultados de manera previa, libre e informada en asuntos que pudieran afectar sus derechos, el desarrollo, bienestar y economía indígena, con carácter intercultural y sostenible; la protección de su patrimonio cultural -tangible e intangible-, educación indígena e intercultural; salud y ejercicio de la medicina tradicional; y el acceso a medios de comunicación indígena, comunitaria e intercultural.
Varios de estos derechos ya se habían reconocido desde el 14 de agosto de 2001, cuando se intentó cumplir los Acuerdos de San Andrés firmados con el Ejército Zapatista de Liberación Nacional y se buscaba modificarlos para su mejor operatividad, como en los casos de la autonomía, el acceso a la justicia, la utilización de los sistemas normativos indígenas en la solución de conflictos internos, el desarrollo y bienestar, la educación y la salud. Propuestas novedosas eran la incorporación de la representación política, el control de sus territorios, el derecho a ser consultados, la protección de su patrimonio y la construcción de un sistema de comunicación propio, adecuado a sus necesidades. Además, en un contexto de desarrollo extractivista, estos derechos resultaban estratégicos pues, aunque no detenían el extractivismo, para poder llevarlos a cabo sus promotores tenían que negociar con los pueblos.
Lamentablemente, como se ha dicho, el presidente de la República no presentó como Iniciativa la propuesta que se consensuó de esa manera, ni siquiera la tomó como base para elaborar la suya, sólo retomó algunos aspectos secundarios de ella y dejó fuera los sustanciales. Uno de los contenidos que retomó es convertir a los pueblos y comunidades indígenas de sujetos de interés público a sujetos de derecho público. Los promoventes de esta reforma esperan que con este cambio constitucional los pueblos, a parte de ejercer las facultades que las leyes les reconocen, puedan ejercer presupuesto público. En teoría eso debería suceder, pero la realidad mexicana no se ajusta a ella. Desde hace varios años los estados de Oaxaca, San Luis Potosí, Hidalgo, Puebla, Chihuahua, Durango Yucatán, Baja California, Tabasco, Querétaro y Veracruz, así como la Ciudad de México, reconocen este carácter a los pueblos sin que esto marque una diferencia con los pueblos y comunidades indígenas que viven donde esto no sucede, razón por la cual no es seguro que esto ocurra. Porque el problema no es ese, sino la falta de voluntad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para extender el Registro Federal de Contribuyentes para que puedan emitir facturas oficiales.
Además de lo anterior, la Iniciativa reconoce los sistemas normativos indígenas, el uso de las lenguas, la educación intercultural, el derecho a la salud, la medicina tradicional, el acceso a medios de comunicación y los derechos de los pueblos y comunidades afromexicanas; derechos que, es necesario decir, ya están en la Constitución, por lo que más que un reconocimiento es una modificación de lo existente. Lo novedoso es el derecho a la consulta previa, libre e informada; la protección del patrimonio cultural; el reconocimiento del trabajo comunitario; y los derechos de niñas, niños, adolescentes y mujeres -que, dicho sea de paso, no son sólo derechos indígenas, porque son individuales y los trascienden-. Pero aquí también vale la pena decir que el derecho a la consulta ya está garantizado por la jurisprudencia emitida por los tribunales colegiados y las salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y el patrimonio cultural queda limitado con relación a la regulación internacional. A diferencia de la propuesta de reforma comentada, que propone modificar varios artículos constitucionales, esta se limita a uno.
En la Iniciativa presidencial es evidente la ausencia de dos derechos estratégicos para los pueblos indígenas. Uno es el de la representación política ante los congresos locales y federales. Es un derecho que se ha escamoteado históricamente a los pueblos indígenas desde el siglo XIX y que hasta la fecha el Estado se niega a reconocer, pues sus operadores bien saben que hacerlo es devolverle el poder a los pueblos para que decidan su destino. En los últimos años estos han intentado recobrarlo echando mano del juicio de amparo. Lo han hecho en el estado de Baja California, Chihuahua, San Luis Potosí, Guanajuato y Aguascalientes. En todos esos casos los tribunales estatales o federales, según el tipo de juicio a que recurran, han dado la razón a los pueblos y han ordenado a los poderes legislativos que legislen para proteger estos derechos, sin que a la fecha las sentencias sean acatadas, lo que ha dado pie a que los partidos políticos sigan usurpando un derecho que corresponde a los pueblos, simulando que postulan indígenas cuando no es así.
El otro derecho escamoteado es el del control de sus tierras y el uso y manejo de los recursos existentes en ellas. Con esta omisión el Estado seguirá permitiendo el saqueo de sus recursos naturales, como sucede hasta ahora que, con cifras del año 2020, se han otorgado 59,355 concesiones para la extracción del agua, repartidas entre 46,839 usuarios, particulares y de empresas; que representan 4,733 hm³ para uso consuntivo (12%) y 33,439.5 hm³ para uso no consuntivo (88%). De igual manera seguirán vigentes las 5,087 concesiones mineras sobre territorios indígenas, que abarcan 1,940,892 hectáreas, que representan un 17% del total de los territorios indígenas. Ante este panorama, los pueblos indígenas seguramente continuarán echando mano de los recursos políticos y jurídicos a su alcance para defender su patrimonio, y es muy probable que el Estado siga litigando en su contra como lo ha hecho hasta ahora.
Todo lo anterior es con relación al contenido de la Iniciativa, pero también es necesario referirse al proceso legislativo, pues nada garantiza que lo enviado por el presidente vaya a ser aprobado por el Congreso. En este aspecto la moneda está en el aire y eso genera muchas dudas, entre ellas: ¿es una iniciativa verdadera o es pirotecnia electoral?, ¿hay acuerdos entre el poder ejecutivo y el legislativo para llevarla por buen cauce o es moneda de cambio para negociar otras reformas?, ¿quién garantiza que no son sólo promesas generadoras de esperanzas convertibles en votos? Aunque lo parecen, no son cuestionamientos ajenos a la realidad política mexicana. Al contrario, la experiencia pasada es la que da pie a estas dudas. En todo el sexenio se han presentado iniciativas para garantizar derechos indígenas pero ninguna se ha aprobado ni siquiera cuando el partido del presidente controlaba el poder legislativo. Como dice el refrán: la burra no era arisca, se hizo así por los palos que le dieron.
