El Congreso del estado de Guanajuato ha estado trabajando en 2019 y en 2020 en la formulación de las Leyes estatales de Víctimas y en Materia de Desaparición de Persona, mandatadas por las correspondientes Leyes Generales.
A nivel federal, La Ley en Materia de Desaparición Forzada, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Estatal de Búsqueda entró en vigor en noviembre de 2017, así que Guanajuato tiene más de dos años de retraso y es una de las tres entidades que no ha hecho lo suyo y no ha creado una Comisión Estatal de Búsqueda de Personas desparecidas. La Ley General de Víctimas, en cambio, es del 2013 y prevé la creación de las Comisiones Estatales de Atención a Víctimas, entre otros mecanismos, lo cual tampoco se ha hecho en Guanajuato, acumulando un retraso de siete años en la materia.
Ahora que lamentablemente la violencia, la militarización de las políticas de seguridad, la crisis policiaca y las desigualdades sociales han crecido, de la mano de las disputas económicas, territoriales, simbólicas y militares entre grupos criminales y paramilitarizados, esta agenda legislativa se ha vuelto apremiante para la sociedad, las víctimas y el medio político, siendo un campo de lucha política a nivel local y federal. Fueron, de hecho, reiteradas las insistencias del poder ejecutivo estatal al legislativo para acelerar la aprobación de las dos leyes, más la Ley de Declaración Especial de Ausencia para personas desaparecidas que las complementa, así como las llamadas de atención al gabinete guanajuatense por parte de la Comisión Nacional de Búsqueda, de Gobernación y otras instancias federales.
Por otro lado, la sociedad civil organizada y el movimiento guanajuatense de familiares de personas desaparecidas han estado presionando para que las Leyes sean discutidas y compartidas amplia y profundamente, mediante mecanismos de Parlamento Abierto, como ya se ha hecho en otras entidades y como lo prevén las Leyes Generales y la lucha del movimiento nacional. No se trata de mesas y discusiones tan solo con expertos y mediante un lenguaje técnico, sino que la capacidad de legisladores y asesores debe ser justamente la de traducir en ley lo que se expresa desde la sociedad.
Así que el retraso del proceso legislativo y las presiones externas no deberían justificar la prisa en la aprobación de leyes tan trascendentes, ya que se han consolidado interlocutores válidos para mejorar las propuestas y sí está disponible el apoyo por parte de organizaciones y expertos de Onu-Derechos Humanos y de Cruz Roja Internacional, por mencionar un par de ejemplos. A estas alturas, más vale esperar pocas semanas más, mostrar abiertamente cómo y en qué se está trabajando junto con las familias y las organizaciones, y finalmente sacar leyes ejemplares que puedan constituir un marco de inicio real, una semilla en terreno fértil, para la creación de instituciones sólidas a favor de las víctimas y de la sociedad en su conjunto.
No son “la solución”, sino un pasito necesario que, sin embargo, ha de concretarse junto con familias y sociedad civil. El Congreso de Guanajuato ha habilitado una liga para descargar y comentar, mediante un formulario, las iniciativas de ley, sin embargo, sería más eficaz, dialogante y abierta la convocación de mesas de trabajos “artículo por artículo” o la metodología del parlamento abierto. Toma algo más de tiempo, pero garantiza consenso y, sobre todo, una legislación más efectiva.
De nuestros vecinos
Jalisco está viviendo prácticamente el mismo proceso, así que vale la pena retomar las declaraciones muy lúcidas de Jorge Verástegui, defensor de derechos humanos y familiar de personas desaparecidas en Coahuila, quien acompaña a colectivos de Jalisco en el marco de las mesas de trabajo sobre las mismas leyes que se discuten en Guanajuato.
Como reporta el portal ZonaDocs, el pasado 29 de enero el activista invitó a entender cuál es el proceso de una “verdadera consulta” y mesas de trabajo, que no se reduzca a un par de foros y a una “simulación”, luego “criticó que la iniciativa de Ley de Personas Desaparecidas fue presentada en el mes de octubre sin un proceso previo de consulta adecuada, por lo que, señaló que la iniciativa que se pretende discutir es una réplica de la ley federal”, además de advertir que ésta “pierde la lógica de lo que es un sistema nacional de búsqueda” y “diluye la importancia de la búsqueda y de la dotación de la comisión local de todas”, por lo que, tampoco desarrolla cosas básicas como el trabajo dentro de los municipios y su coordinación para la búsqueda, incluso a nivel nacional, y las responsabilidades de los funcionarios públicos.
Otros temas sensibles, débiles en las propuestas de Jalisco y Guanajuato y que deberían incorporarse, son la erradicación del concepto de “persona no-localizada”, como lo ha señalado Anna Karolina Chimiak, Coordinadora del Área de Incidencia del Centro de Justicia para la Paz y el Desarrollo (CEPAD), refiriéndose a los debates que hubo en el Estado de México y Ciudad de México, y la garantía de que “el Consejo Ciudadano de Búsqueda cuente con la debida representatividad de los colectivos de familiares en toda la entidad; además de prever un mecanismo de rendición de cuentas, transparencia y máxima publicidad para el cumplimiento de las recomendaciones que éste haga al Sistema Estatal de Búsqueda y sus dependencias”.
Con la ventaja de quien llega por último pero así puede aprovechar la experiencia de los predecesores, también sería conveniente tener en cuenta en Guanajuato el debate que, a nivel nacional, se está dando sobre búsqueda, investigación, institutos forenses y beneficios carcelarios. En el ITESO de Guadalajara, por ejemplo, en el Foro de Reflexión y Propuestas sobre la Desaparición del Personas en Jalisco, que concluyó el pasado 31 de enero, el panel “Retos en los Sistemas de Búsqueda, Localización, Identificación y Entrega de Restos”, en el que participó la Comisionada Nacional de Búsqueda, Karla Quintana, destacó estos temas fundamentales: “Beneficios por colaboración especial a presos, dotar de mayores capacidades a los institutos forenses, obligar a las entidades federativas a proporcionar datos de desapariciones y que las comisiones de búsqueda también tengan atribuciones de investigación” (link nota). Son asuntos que deberían ser discutidos e incluidos en las Leyes Estatales en la materia.
Comparaciones y conclusiones sobre el anteproyecto de la Ley en Materia de Desaparición de Guanajuato
A partir de un análisis comparativo preliminar entre el anteproyecto de Ley de Guanajuato (link pdf) en Materia de Desaparición y la misma Ley vigente en Veracruz (link pdf), que es reconocida por su enfoque a favor de las víctimas, y la Ley General de 2017 (link pdf), evidencio cierta preocupación por lo que la primera (la de Gto) excluye, en términos de derechos de las víctimas y las familias, de control ciudadano y rendición de cuentas, y de cooperación con instancias federales. Este es simplemente un ejercicio, mejorable sin duda, que tiene el objetivo de demostrar que se requiere cierto tiempo y apoyo de expertos, como la ONU, Cruz Roja, organizaciones, familias, y academia para contar con leyes de avanzada en este campo.
Las conclusiones preliminares que se derivan del documento comparativo que se adjunta a continuación son que la Ley de Guanajuato, si bien se apega al texto de la Ley General, no lo mejora creativamente, aunque podría hacerlo, atendiendo los consejos de expertos nacionales e internacionales y organizaciones con años de experiencia en la materia.
Al contrario, el texto refleja, de manera más o menos explícita, lo siguiente:
- La tónica general del documento va en la dirección de reducir las responsabilidades del Estado, especialmente de sus órganos de gobierno y de la Fiscalía, y por otro lado limitar las posibilidades de intervención, control rendición de cuentas, incidencia y cooperación con familias, organizaciones, expertos, e instancias federales e inter-estatales o externas. Por eso se recomienda un proceso de discusión y revisión a detalle sobre esta Ley. Y, por separado, sobre las Leyes de Víctimas (no analizada en este documento) y de Declaración de Ausencia.
- Hay retrocesos o limitaciones en el ejercicio del control ciudadano sobre los órganos creados por la Ley, como el Sistema Estatal de Búsqueda y la Comisión Estatal de Búsqueda
- Limitantes injustificadas a la participación concreta, directa, amplia de las familias, sus colectivos, y en general de la sociedad civil en la toma de decisiones
- No se amarra en la Ley el presupuesto para la Comisión de Búsqueda que, entonces, quedaría expuesta a vaivenes y negociaciones anuales
- Renuencia a establecer controles externos, consultas, asesorías y/o colaboraciones (necesarias y previstas en la Ley General o en la de otras entidades) con la Comisión Nacional de Búsqueda (que es federal) y con la Fiscalía General de la República, entre otras, y con las instancias de investigación y búsqueda de otros estados, para una mejor operación del Sistema, de la Comisión, de la Fiscalía Especializada en Desapariciones
- No se logra superar o de alguna manera matizar y mejorar la categoría de “persona no-localizada”, a favor de la de “persona desaparecida”, aunque esto se haya prestado a confusiones y manipulaciones por parte de Fiscalías, medios de comunicación, instituciones prepuestas al análisis de cifras y contextos
- Se eliminan explícitamente prerrogativas del Consejo Ciudadano del Sistema Estatal de Búsqueda, mismas que, al contrario, de deben reforzar y ampliar, siendo esto permitido en el marco de la Ley General
- El Sistema Estatal de Búsqueda no incluye a actores que son relevantes, como la Secretaría de Finanzas o de Salud, y se eliminó el artículo que prevé que se invite a la Comisión Nacional de Búsqueda a estar en sus sesiones
- Aparecen débiles los criterios y mecanismos para la elección de la/el comisionada/o de búsqueda en la entidad, así como sus competencias en tema de comprensión de la “complejidad” (histórica, social, multidimensional, contextual, etc…) de la desaparición
- Falta definir mejor el tema de las “fosas comunes o clandestinas”, negado por la Fiscalía reiteradamente con argumentos técnico-churriguerescos. La Comisión de Búsqueda tiene facultad de opinar sobre ciertos procesos relacionados con las fosas, por lo que es importante su definición, así como sucede con el tema de “no-localizados” o “desaparecidos”
- Queda más desdibujado el tema de la protección a los migrantes desparecidos
- La definición de “familiar” y “parentesco” podría quedar limitada a los casos previstos por el código civil estatal, que restringe parcialmente las posibilidades, así que sería mejor despejar cualquier duda con un texto inclusivo y explícito
- Para mayores detalles, artículo por artículo, y comentarios, remito al anexo (Link PDF y Scribd)
Lee aquí Familiares de desaparecidos en Guanajuato escriben al Congreso: “No a Leyes de Desaparición y Víctimas sin las familias”
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ANEXO DE ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA LEY DE DESAPARICIÓN
Por: Dr. Fabrizio Lorusso – Departamento de Ciencias Sociales y Humanidades – Universidad Iberoamericana León
- El Artículo 2 de la Ley de Guanajuato, dice
La presente Ley tiene por objeto: VII.Establecer la forma de participación de los familiares en el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de las acciones de búsqueda e identificación de personas desaparecidas y no localizadas; y
VIII. Garantizar la coadyuvancia de los familiares en las etapas de la investigación, de manera que puedan verter sus opiniones, recibir información, aportar indicios o evidencias.
En Veracruz, en cambio, se mandata más claramente “garantizar” la participación de familias desde las fases preliminares de la búsqueda, así:
V. Garantizar la participación de los familiares en el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de las acciones de búsqueda e identificación de Personas Desaparecidas y No Localizadas;
2) En el caso de Veracruz y en la Ley General, hay un artículo, el tercero, que Guanajuato no tiene. No está demás destacarlo:
(Veracruz) Artículo 3. La aplicación de la presente Ley corresponde a las autoridades de los tres órdenes de gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias, y se interpretará de conformidad con los principios de promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los Tratados Internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo el principio pro persona.
- Sobre cómo definimos a “un familiar”, podría haber malentendidos, por lo que es menester precisarlo, como hace Veracruz:
Artículo 4. Para efectos de esta Ley, se entiende por:
VII. Familiares: A las personas que, en términos de la legislación aplicable, tengan parentesco con la Persona Desaparecida o No Localizada por consanguinidad o afinidad, en línea recta ascendente y descendente sin limitación de grado; en línea transversal hasta el cuarto grado; él o la cónyuge, la concubina o concubinario o, en su caso, quienes estén sujetos al régimen de sociedad en convivencia u otras figuras jurídicas análogas.
Guanajuato, en cambio, remite al código civil estatal que es más restrictivo, al no hablar de sociedades de convivencia por ejemplo, en lo que concierne la definición de “familiar” y “parentesco”:
VI. Familiares: las personas que tengan parentesco con la persona desaparecida o no localizada, en términos del Código Civil para el Estado de Guanajuato y la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas.
En Veracruz y en la Ley General se prevé tener en cuenta la opinión específicamente de autoridades estatales que estén a cargo de la protección de niños y niñas, pero en Guanajuato este artículo ha sido eliminado:
Artículo 12. En el diseño de las acciones y herramientas para la búsqueda e investigación de niñas, niños y adolescentes la Comisión Estatal de Búsqueda y las autoridades que integran el Mecanismo Estatal tomarán en cuenta la opinión de las autoridades del Sistema de Protección de Niñas, Niños y Adolescentes del Estado.
La composición del Sistema Estatal de Búsqueda de Personas es diferente en la Ley de Gto, o sea, es más restringida, al no prever la presencia de Secretaría de Finanzas y de Salud, ni la posibilidad de invitar a la Comisión Nacional de Búsqueda, que al contrario debería de coadyuvar y garantizar los trabajos de las comisiones estatales. Veamos:
Artículo 13. El Sistema Estatal de Búsqueda de Personas para el Estado de Guanajuato se integra por:
I. El titular de la Secretaría de Gobierno, quien lo presidirá;
II. El titular de la Fiscalía General del Estado;
III. El titular de la Comisión de Búsqueda; quién fungirá como Secretaría Ejecutiva;
IV. El titular de la Secretaría de Seguridad Pública; y
V. El Consejo Ciudadano.
En Veracruz y en la Ley General, en cambio:
Artículo 24. El Mecanismo Estatal de Coordinación se integra por:
I. La persona titular de la Secretaría de Gobierno, quien lo presidirá;
II. La persona titular de la Fiscalía General;
III. La persona titular de la Dirección General de Servicios Periciales;
IV. La persona titular de la Comisión Estatal de Búsqueda, quien fungirá como Secretaría Ejecutiva;
V. La persona titular del Secretaría Ejecutiva del Sistema Estatal de Seguridad Pública;
VI. Tres personas de consejo ciudadano que representen a cada uno de los sectores que lo integran.
VII. La persona titular de la Secretaría de Seguridad Pública:
VIII. La persona titular de la Secretaría de Finanzas y Planeación; y
IX. La persona titular de la Secretaría de Salud;
Se expedirá invitación para participar en las sesiones a la Comisión Nacional de Búsqueda.
Además, en otras entidades, se prescribe lo siguiente (el Mecanismo Estatal aquí es equivalente al Sistema Estatal de Búsqueda) y en Guanajuato no:
Las personas integrantes del Mecanismo Estatal deben nombrar a sus respectivos suplentes, los cuales deben contar con el nivel jerárquico inmediato inferior. Para el caso de la fracción VI, el suplente será designado por el propio órgano al que se refiere la citada fracción. Las personas integrantes e invitados del Mecanismo Estatal no recibirán pago alguno por su participación en el mismo.
La persona que presida el Mecanismo Estatal podrá invitar a las sesiones respectivas a representantes de los órganos con autonomía constitucional, del Estado, presidentes municipales, así como a organismos internacionales, según la naturaleza de los asuntos a tratar, quienes intervendrán con voz pero sin voto.
Las instancias y las personas que forman parte del Mecanismo Estatal están obligadas, en el marco de sus competencias, a cumplir con las acciones que deriven del ejercicio de las atribuciones de dicho órgano.
En Guanajuato, como en Veracruz, el titular de la Comisión Estatal será nombrado por el poder ejecutivo, previa consulta pública, pero en Veracruz el mecanismo es más incluyente, completo y preciso, ya que hay un artículo, el 32, que ofrece mayores garantías a la sociedad civil, regula el procedimiento forma y no lo deja para un simple reglamento. Además, se prevé una “convocatoria abierta y pública”, que en Guanajuato no está. Veamos:
Artículo 32. Para la selección de la persona titular de la Comisión Estatal de Búsqueda, la Secretaría de Gobierno deberá emitir una convocatoria pública y abierta en la que se incluya los requisitos y criterios de selección de conformidad con ésta Ley y la Ley General, así como los documentos que deban entregar las personas postulantes.
Tendrá que existir un mecanismo a través del cual la sociedad civil presente candidatos.
Para el nombramiento, la Secretaría de Gobierno deberá realizar una consulta pública previa con los colectivos de víctimas, personas expertas y organizaciones de la sociedad civil especializadas en la materia, perteneciente al estado que consistirá en:
I. Conformación de un órgano técnico de consulta que deberá estar integrado por una persona representante de la Secretaría de Gobierno, una persona representante de Fiscalía General, dos personas representantes de academia, dos personas representantes de la sociedad civil y una persona representante de la Comisión Estatal de Derechos Humanos;
II. El órgano técnico de consulta integrará un expediente público por cada persona postulante;
III. Revisará y verificará que cumplan con los requisitos contemplados en esta Ley y publicará aquellos expedientes que hayan cubierto los requisitos;
IV. El órgano técnico de consulta requerirá a las personas candidatas, que hayan cubierto los requisitos, una propuesta de plan de trabajo;
V. El órgano técnico de consulta realizará una evaluación a las personas candidatas. A través de la evaluación se revisará y verificará los perfiles; conocimientos y experiencia en derechos humanos, búsqueda de personas y lo relacionado a las atribuciones de la Comisión Estatal de Búsqueda; asimismo se revisará el plan de trabajo propuesto;
VI. El órgano técnico de consulta organizará las comparecencias de las personas candidatas ante los familiares para la presentación de sus propuestas de plan de trabajo. Se garantizará el dialogo directo;
VII. El órgano técnico de consulta elaborará un informe con los resultados de las evaluaciones y comparecencias, el cual será entregado al Titular de la Secretaría de Gobierno, quien lo anexará cuando haga la propuesta correspondiente al Gobernador del Estado. Dicho informe deberá ser público.
VIII. El órgano técnico de consulta se disolverá luego de la publicación del informe.
La Secretaría de Gobierno hará público el nombramiento de la persona titular de la Comisión Estatal de Búsqueda, acompañada de una exposición fundada y motivada sobre la idoneidad del perfil elegido.
Es importante destacar también que uno de los requisitos en la Ley de Veracruz es el siguiente, y es muy importante porque habla del “entendimiento de la complejidad de la desaparición de personas” (lo cual implica conocimiento interdisciplinar y experiencia) que debe tener el candidato/la candidata, pero en Guanajuato queda desdibujado este aspecto fundamental:
(Veracruz) VI. Tener conocimientos y experiencia en derechos humanos y búsqueda de personas, entendimiento de la complejidad de la desaparición de personas y, preferentemente con conocimientos en ciencias forenses
Para Guanajuato, los artículos correspondientes quedarían así, con las deficiencias ya señaladas. Además, el requisito de la «ciudadanía guanajuatense» puede resultar en discriminaciones, pues sería mejor reformularlo hablando en los términos de «años de residencia mínimos» en la entidad (por ejemplo, dos años, es un término razonable e incluyente):
Artículo 15. La Comisión de Búsqueda estará a cargo de un titular nombrado y removido por el Ejecutivo del Estado, a propuesta del secretario de Gobierno.
Artículo 16. Para el nombramiento del titular de la Comisión de Búsqueda, la Secretaría de Gobierno realizará una consulta pública previa a los colectivos de víctimas, organizaciones de la sociedad civil especializadas en derechos humanos, personas expertas y organizaciones de la sociedad civil especializadas en la materia, pertenecientes al Estado.
Para ser titular se requiere:
I. Tener la ciudadanía guanajuatense en los términos de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato;
II. No haber sido condenado por la comisión de un delito doloso o inhabilitado como servidor público;
III. Contar con título profesional;
IV. No haber desempeñado cargo de dirigente nacional o estatal en algún partido político, dentro de los cinco años previos a su nombramiento;
V. Haberse desempeñado destacadamente en actividades profesionales, de servicio público, en la sociedad civil o académicas relacionadas con la materia de esta Ley, por lo menos en los dos años previos a su nombramiento; y
VI. Contar con conocimientos y experiencia en derechos humanos y búsqueda de personas, y preferentemente con conocimientos en ciencias forenses o investigación criminal.
Artículo 17. Para la consulta pública a la que se hace referencia en el artículo anterior, se deberán observar como mínimo las siguientes bases:
I. Generar un mecanismo a través del cual los colectivos de víctimas, personas expertas y organizaciones de la sociedad civil especializadas en derechos humanos, establecidas en el Estado, presenten candidatos;
II. Publicar toda la información disponible sobre el perfil de los candidatos registrados; y
III. Hacer público el nombramiento del titular de la Comisión de Búsqueda, acompañado de una exposición fundada y motivada sobre la idoneidad del perfil elegido.
De entre las muchas funciones que tiene la Comisión estatal de búsqueda en Veracruz y en la Ley General, en Guanajuato en el art. 19 desaparece inexplicablemente la siguiente que es importante por el tema de los migrantes desaparecidos:
(Veracruz, art. 33) XXXV. Recibir, a través de la Comisión Nacional de Búsqueda, las Denuncias o Reportes de las embajadas, los consulados y agregadurías sobre personas migrantes desaparecidas o no localizadas dentro del territorio del Estado. Así como, establecer los mecanismos de comunicación e intercambio de información más adecuados que garanticen la efectividad en la búsqueda de las personas migrantes en coordinación con las autoridades competentes y el Mecanismo de Apoyo Exterior;
Y no están presentes otras funciones que es recomendable incluir, retomando la Ley de Veracruz (art. 33):
L. Aplicar los criterios de capacitación, certificación y evaluación del personal que participe en las acciones de búsqueda de Personas Desaparecidas y No Localizadas emitidos por la Comisión Nacional;
LI. Solicitar asesoramiento a la Comisión Nacional;
En fin, en el mismo art. 19 (Gto.), entre las funciones de la Comisión, en el apartado XXIV dice:
Conocer y opinar sobre las políticas y estrategias para la identificación de personas localizadas con vida y personas fallecidas localizadas en fosas comunes y clandestinas, así como vigilar su cumplimiento por parte de las instituciones estatales;
Cabe destacar que, como la Fiscalía no reconoce prácticamente nunca la calidad de “fosa clandestina o común”, o bien no la ha hecho históricamente en este estado, conviene considerar si no es mejor agregar al artículo “en fosas comunes y clandestinas, y otros tipos de entierros e inhumaciones”.
Sobre la rendición de cuenta. En Veracruz se prevén informes más completos o estrictos:
Artículo 36. Los informes previstos en el artículo 33 fracción V, deben contener, al menos, lo siguiente:
I. Avance en el cumplimiento de los objetivos del Programa Nacional de Búsqueda con información del número de personas reportadas como desaparecidas Víctimas de los delitos materia de la Ley General y no localizadas; número de personas localizadas, con vida y sin vida; cadáveres o restos humanos que se han localizado e identificado; circunstancias de modo, tiempo y lugar de la localización;
II. Resultados de la gestión de la Comisión Estatal de Búsqueda y de Sistema Estatal;
III. Avance en el adecuado cumplimiento del Protocolo Homologado de Búsqueda a que se refiere el artículo 99 de la Ley General;
IV. Resultado de la evaluación sobre el sistema al que se refiere el artículo 49 fracción II de la Ley General, y
V. Las demás que señale el Reglamento.
En Guanajuato, en cambio, falta el punto IV del de Veracruz y no se menciona el informe de resultados del Sistema Estatal de Búsqueda, sino solo el de la Comisión:
Artículo 22. Los informes previstos en la fracción VI del artículo 19 de esta Ley deben contener, al menos, lo siguiente:
I. Avance en el cumplimiento de los objetivos del Programa Nacional de Búsqueda con información del número de personas reportadas como desaparecidas víctimas de los delitos materia de la Ley General y no localizadas; número de personas localizadas, con vida y sin vida; cadáveres o restos humanos que se han localizado e identificado; y circunstancias de modo, tiempo y lugar de la localización;
II. Resultados de la gestión de la Comisión de Búsqueda;
III. Avance en el cumplimiento del Protocolo Homologado de Búsqueda a que se refiere el artículo 99 de la Ley General; y
IV. Las demás que señale el reglamento.
Además, en Veracruz prevén un control, que ejerce la federación y que en Guanajuato desaparece de la Ley. Es éste:
Artículo 37. El análisis de los informes sobre los avances y resultados de la verificación y supervisión en la ejecución de los programas previstos en la Ley General y en esta Ley, se realizará conforme a lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley General, a fin de que se adopten todas aquellas medidas y acciones que se requieran para su cumplimiento.
El referido Art. 57 de la Ley General es éste:
Artículo 57. El Consejo Nacional de Seguridad Pública, de conformidad con la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, analizará los informes sobre los avances y resultados de la verificación y supervisión en la ejecución de los programas previstos en esta Ley, a fin de adoptar en coordinación con el Sistema Nacional todas aquellas medidas y acciones que se requieran para su cumplimiento.
Respecto de la Ley General y la de Veracruz, en Guanajuato también se quita una parte en el Artículo 23, el cual dice (en Gto): “La Comisión de Búsqueda, para realizar sus actividades, debe contar con:”, y debería decir: “La Comisión de Búsqueda, para realizar sus actividades, debe contar con como mínimo con:”. Parece un detalle, pero no lo es, ya que abre el camino a incrementos a partir del mínimo requerido.
Ahora, otro aspecto fundamental, parte de la lucha histórica de las familias en el país. Sobre el Consejo Ciudadano del Sistema Estatal de Búsqueda, en Guanajuato:
Artículo 25. El Consejo Ciudadano está integrado por:
I. Cinco familiares de víctimas de desaparecidos;
II. Cuatro especialistas de reconocido prestigio en la protección y defensa de los derechos humanos, la búsqueda de personas desaparecidas o no localizadas o en la investigación y persecución de los delitos previstos en la Ley General. De los cuales uno será especialista en materia forense; y
III. Cuatro representantes de organizaciones de la sociedad civil especializadas en derechos humanos.
Los integrantes a que se refieren las fracciones anteriores serán nombrados por el Congreso del Estado previa consulta pública con las organizaciones de familiares, organizaciones defensoras de los derechos humanos, grupos organizados de víctimas y expertos en la materia de esta Ley.
Los integrantes del Consejo Ciudadano durarán en su función tres años, sin posibilidad de reelección, y no deberán desempeñar ningún cargo como servidor público.
En Veracruz, se reforzó un poco más, con razón dados los antecedentes de la desaparición de personas en el país y del ninguneo hacia los familiares, el tema de la participación “efectiva y directa de las organizaciones de Familiares, etc…”. No estaría de más incluirlo, así como considerar en un debate abierto el siguiente aspecto sobre posibilidad de renovación escalonada y reelección, por ejemplo una sola vez, en un periodo no consecutivo.
(Veracruz, art. 40, III) Los integrantes a que se refieren las fracciones anteriores deben ser nombrados por el Congreso del Estado, previa consulta pública y con la participación efectiva y directa de las organizaciones de Familiares, de las organizaciones defensoras de los derechos humanos, de los grupos organizados de Víctimas y expertos en las materias de esta Ley.
La duración de su función será de tres años, con posibilidad de reelección en el periodo no inmediato ejercido, serán renovados de manera escalonada, y no deberán desempeñar ningún cargo como servidor público.
En Veracruz, el Consejo Ciudadano:
Artículo 39. El Consejo Estatal Ciudadano es un órgano ciudadano de consulta de la Comisión Estatal de Búsqueda y las autoridades que forman parte del Mecanismo Estatal de Coordinación en materia de esta Ley y la Ley General.
En Guanajuato el Consejo no es de consulta del Sistema de Búsqueda sino tan solo de la Comisión, pues al parecer se le limita en este aspecto y se dice:
Capítulo III – Consejo Ciudadano
Artículo 24. El Consejo Ciudadano es un órgano ciudadano de consulta de la Comisión de Búsqueda, en materia de búsqueda de personas.
Además algo muy preocupante sucede en el art. 24 de Guanajuato, pues que se quitan prerrogativas al Consejo Ciudadano, respecto de la letra de la Ley General:
Las recomendaciones, propuestas y opiniones del Consejo Ciudadano deberán ser comunicadas a los integrantes de la Comisión de Búsqueda, y podrán ser consideradas para la toma de decisiones.
Al contrario, en Veracruz y en la Ley General, los poderes de control del Consejo son mayores, justamente así debería quedar, a reservar de poder pensar en otros poderes de control y transparencia para el Consejo:
Artículo 41
Las recomendaciones, propuestas y opiniones del Consejo Estatal Ciudadano deberán ser comunicadas a la Comisión Estatal de Búsqueda y a las autoridades del Mecanismo Estatal en su caso y deberán ser consideradas para la toma de decisiones.
La autoridad que determine no adoptar las recomendaciones que formule el Consejo ciudadano, deberá exponer las razones para ello.
El Consejo Estatal Ciudadano podrá interponer un recurso administrativo en términos de las leyes aplicables.
Muy loable e importante es que en la propia Ley, sin que esto dependa de coyunturas o caprichos del gabinete o del Congreso, en Veracruz se tiene previsto un Fondo Estatal fijo, mínimo y no limitativo, ligado al presupuesto anual, para los desaparecidos, mismo que en Guanajuato no está previsto. Dada la situación regional y nacional, el Fondo podría ser incluso poco, pero es importante que quede en la misma Legislación como vínculo mínimo.
Además, nada impide que se prevea un Fondo extra anual, y la posibilidad de dedicar dinero, recursos, tierras, casas y cualquier otro bien sustraído a la delincuencia organizada para integrar fondos de víctimas y, en especial, para víctimas de la desaparición, o espacios sociales (uso social de los bienes incautados de las mafias).
Veamos (caso Veracruz):
CAPÍTULO QUINTO
Del Fondo Estatal de Desaparición
Artículo 48. El poder Ejecutivo del Estado deberá establecer un fondo para las funciones, obligaciones y atribuciones inherentes de la Comisión Estatal de Búsqueda; y para el cumplimiento del objetivo que establece la presente Ley y la Ley General.
Este fondo deberá contemplar, al menos:
I. Recursos suficientes para el funcionamiento adecuado de la Comisión Estatal de Búsqueda;
II. Para la implementación y ejecución del Programa Nacional de Búsqueda, la función adecuada de los Registros y el Banco que prevé la Ley General, el Programa Nacional de Búsqueda y el Programa Nacional de Exhumaciones e Identificación Forense; y
III. Para la implementación y ejecución de las acciones de búsqueda.
Artículo 49. El Fondo Estatal se constituirá de la siguiente manera:
I. El Titular del Poder Ejecutivo del Estado deberá incluir, en el proyecto de presupuesto de egresos de cada año, la asignación que garantice el correcto funcionamiento para que las autoridades competentes y la Comisión Estatal de Búsqueda encargadas de ejecutar esta Ley puedan cumplir a cabalidad con sus funciones y obligaciones, mismo que no podrá ser menor al 0.025% del presupuesto anual estatal;
II. Recursos provenientes de la enajenación de los bienes que hayan sido objeto de decomiso y estén relacionados con la comisión de delitos referidos en la Ley General en la materia;
III. Por los recursos que destine la Federación al Fondo Estatal de Desaparición;
IV. Recursos adicionales obtenidos por los bienes que causen abandono; y
V. Por las donaciones o aportaciones hechas por terceros al Fondo Estatal de Desaparición.
Artículo 50. El Fondo Estatal será administrado por la instancia que disponga la Comisión Estatal de Búsqueda en su propio reglamento interno.
En la aplicación del Fondo Estatal se observarán los principios de legalidad, honestidad, eficacia, eficiencia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control y rendición de cuentas.
Artículo 51. La asignación de los recursos se realizará conforme a los criterios de transparencia, oportunidad, eficacia y racionalidad.
El Órgano de Fiscalización Superior del Estado fiscalizará, en los términos de la legislación local aplicable, los recursos del Fondo Estatal.
En Guanajuato no existe el siguiente artículo sobre la Fiscalía Especializadas en desapariciones de Veracruz, pero es un error, ya que el artículo prevé una necesaria coordinación con FGR y Fiscalías de otros estados, algo fundamental para el éxito de la búsqueda y la investigación.
CAPÍTULO SEXTO
De la Fiscalía Especializada
Artículo 52. La Fiscalía General contará con una Fiscalía Especializada para la investigación y persecución de los delitos de desaparición forzada de personas, desaparición cometida por particulares y delitos vinculados con la desaparición de personas, la cual deberá coordinarse con la Fiscalía Especializada de la Procuraduría General de la República y Fiscalías Especializadas de otras Entidades Federativas y dar impulso permanente a la búsqueda de Personas Desaparecidas.
Entre las funciones de la Fiscalía Especializada, en Veracruz (art. 54) hay una interesante que no está prevista en Guanajuato (art. 35):
VII. Solicitar directamente la localización geográfica en tiempo real o la entrega de los datos conservados, en los términos establecidos en el Código Nacional de Procedimientos Penales;
Sobre la “búsqueda de personas”, En Veracruz hay una buena formulación:
De la Búsqueda de Personas – Artículo 62. La búsqueda tendrá por objeto realizar todas las acciones y diligencias tendientes a dar con la suerte o el paradero de la persona hasta su localización, incluidas aquellas para identificar plenamente sus restos en caso de que éstos hayan sido localizados.
La búsqueda a que se refieren la presente Ley y la Ley General se realizará de forma conjunta, coordinada y simultánea entre la Comisión Estatal de Búsqueda y la Comisión Nacional de Búsqueda.
Guanajuato, en cambio, agrega una expresión limitativa como “cuando así corresponda”, específicamente cuando se trata de cooperar con la Comisión Nacional, la cual limitación no está en la Ley general o en la de Veracruz, así es:
Artículo 43. La búsqueda tendrá por objeto realizar todas las acciones y diligencias tendientes para dar con la suerte o el paradero de la persona hasta su localización, incluidas aquellas para identificar plenamente sus restos en caso de que estos hayan sido localizados.
La búsqueda a que se refiere la presente Ley se realizará de forma conjunta, coordinada y simultánea por la Comisión Nacional de Búsqueda y las comisiones locales de búsqueda cuando así corresponda.
Sobre búsqueda de personas y solicitud de búsqueda, la propuesta para Guanajuato dice:
Artículo 52. Cuando la Comisión de Búsqueda tenga noticia o reporte de una persona desaparecida o no localizada, iniciará la búsqueda de inmediato.
Asimismo, informará sin dilación a la Fiscalía Especializada cuando considere que la desaparición de la persona se debe a la comisión de un delito.
Para establecer la presunción de un delito se atenderá a los siguientes criterios:
I. Cuando la persona de la que se desconoce su paradero es menor de dieciocho años;
II. Cuando de la descripción inicial de los hechos se pueda desprender la probable comisión del delito de desaparición forzada de personas, desaparición cometida por particulares o cualquier otro delito;
III. Cuando de conformidad con el análisis de contexto se determine que las condiciones de la desaparición de la persona corresponden a la probable comisión de un delito;
IV. Cuando, aun sin haber elementos de la probable comisión de un delito, han transcurrido setenta y dos horas sin tener noticia de la suerte, ubicación o paradero de la persona; y
V. Cuando antes del plazo establecido en la fracción anterior aparezcan indicios o elementos que hagan suponer la probable comisión de un delito.
Una reivindicación fundamental del movimiento nacional de familias de personas desaparecidas, plasmado en la Ley General, es el de la superación de la categoría de no-localizado, a favor de la de “persona desaparecida”.
Este artículo, justamente, va en esa dirección, ya que establece que, pasados tres días, en cualquier caso hay presunción legal de la comisión de un delito, repitiendo la letra de la Ley General. Sin embargo, como hubo evidentes confusiones y contradicciones en las declaraciones públicas y en la información pública dela Fiscalía estatal, valdría la pena incluir explícitamente una frase que lo especifique.
Por ejemplo, al final: “En cualquiera de estos casos se establece la presunción de un delito y la persona no localizada será considerada persona desaparecida” (o bien, alguna formulación equivalente).
En la propuesta de Guanajuato es muy escueto el título tercero sobre derechos de las víctimas. Aunque existe una Ley General de Víctimas, ésta no ha sido aplicada o ha sido desatendida en muchas entidades, incluyendo Guanajuato, en donde ni hay una Ley estatal de víctimas vigente todavía.
Aun existiendo ésta, de todas formas, en la legislación Veracruzana hay una mejora y mayor precisión sobre los derechos que han de garantizarse, la cual encarna el criterio pro persona y amplía la garantía de los derechos humanos. Por lo tanto, es recomendable incluir el contenido completo de la Ley de Veracruz en su TÍTULO CUARTO: De los Derechos de las Víctimas.
